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Lassen sich die von den Unternehmen regelmässig monierten, hohen Regulierungsbelastungen mit einem neuen Gesetz einfach «wegregulieren»? Nationalrätin Sandra Sollberger trug diese Erwartung in Form einer Motion 16.3388 ins Parlament und verlangte ein «Gesetz über die Reduktion der Regelungsdichte und den Abbau der administrativen Belastung für Unternehmen». Die Motion gab keine konkret zu verankernden Massnahmen vor. Klar erkennbar war aber die Überzeugung, dass die bisherigen Bemühungen nicht ausreichten, um die «Bürokratie» für die Unternehmen entscheidend einzudämmen.
Der Ruf nach einem Abbau von Bürokratie ist fast so alt wie die Regulierungen selbst. Unnötige Regulierungsbelastungen beeinträchtigen die Wettbewerbs- und Innovationsfähigkeit der Unternehmen. In der Schweiz gab es beispielsweise zwischen 2015 und 2019 mehr als 100 parlamentarische Vorstösse, welche die Regulierungskosten oder administrative Entlastungen thematisierten (Bundesrat 2019, 56 ff). Etliche dieser Vorstösse waren inspiriert von Ideen aus dem Ausland, wo sich in den letzten beiden Jahrzehnten eine Vielzahl von Ländern mit öffentlichkeitswirksamen Instrumenten wie One-In-One-Out (OIOO)-Regeln oder «quantitativen Reduktionszielen» dem Kampf gegen die steigenden Bürokratielasten verschrieben haben (Renda et al. 2019, 51 und 88).
In der Schweiz waren solche Ideen im Parlament bislang nicht mehrheitsfähig.1 Auch der Bundesrat hielt 2018 im Rahmen einer Auslegeordnung zu möglichen Regulierungsbremsen (in Erfüllung des Postulats 15.3421 Caroni) fest, dass ihm starre Regulierungsbremsen mit reinem Kostenfokus wenig zweckmässig erscheinen und er Reduktionsziele als zu aufwändig erachtet (Bundesrat 2018a, 3). Ferner verzichtete der Bundesrat 2018 trotz zwei überwiesenen Motionen (15.3400 Vogler und 15.3445 FDP-Liberale Fraktion) auf die Schaffung einer unabhängigen «Regulierungsprüfstelle». Diese sollte bei neuen Rechtsetzungsvorhaben die Qualität der Regulierungsfolgenabschätzungen (RFA) respektive der Regulierungskostenschätzungen sicherstellen (Bundesrat 2018b). Solche Regulierungsprüfstellen (oversight bodies) sind im Ausland weit verbreitet (OECD 2021, 106). Stattdessen stärkte der Bundesrat die Vorgaben für RFA mittels neuer Bundesratsrichtlinien und führte einen RFA Quick-Check ein (Richtlinien des Bundesrates für die Regulierungsfolgenabschätzungen bei Vorlagen des Bundes, RFA-Richtlinien, vom 6. Dezember 2029, BBl 2019 8519).
Auch in der Folge zeigte sich eine gewisse Diskrepanz zwischen den Erwartungen des Parlaments und dem vom Bundesrat anvisierten Weg. Entgegen den Anträgen des Bundesrates, überwies das Parlament 2019 sowohl die Motion 16.3388 Sollberger zur Schaffung eines Entlastungsgesetzes als auch die Motion 16.3360 der FDP-Liberalen Fraktion zur Einführung einer Regulierungsbremse. Mit letzterer wollte das Parlament auch bei sich selbst ansetzen. So sollten Bundesgesetze, welche die Unternehmen stark belasten, bei der Verabschiedung einem qualifizierten Mehr unterstellt werden. Die zeitlich parallele Ausarbeitung der beiden Vorlagen bot eine günstige Gelegenheit, um eine breite Diskussion über verschiedenste Entlastungsmassnahmen anzustossen.
Die offene Formulierung der Motion 16.3388 Sollberger war für Ausarbeitung des Unternehmensentlastungsgesetzes mit Vor- und Nachteilen verbunden. Einerseits liess die Motion dem Bundesrat für den Gesetzesentwurf weitestgehend freie Hand, die in seinen Augen notwendigen und zweckmässigen Massnahmen vorzuschlagen. Andererseits musste er den hohen Erwartungen von Parlament und Wirtschaft nach einem griffigen Gesetz gerecht werden. Der Entwurf des Bundesrates wurde 2021 in die Vernehmlassung geschickt und Ende 2022 dem Parlament unterbreitet. Die eidgenössischen Räte haben den Gesetzesentwurf im Jahr 2023 beraten und das Gesetz im gleichen Jahr mit grossen Mehrheiten in den Schlussabstimmungen angenommen.
Das verabschiedete Gesetz entsprach interessanterweise fast Eins-zu-eins dem Entwurf des Bundesrates. Als einzige nennenswerte Anpassung übernahm das Parlament die Pflichten zur Prüfung von Entlastungsmöglichkeiten (Art. 4) und zur Schätzung der Regulierungskosten (Art. 5) auch für parlamentarische Initiativen und ergänzte diese entsprechend im Parlamentsgesetz (Art. 111 Abs. 4 ParlG). In beiden Räten eingehend diskutiert, aber letztlich doch abgelehnt, wurden Anträge mit der Forderung nach einer zusätzlichen unabhängigen Prüfstelle, welche die Kostenschätzungen der Verwaltung auf ihre Plausibilität hätte kontrollieren sollen. Ferner trat das Parlament gar nicht erst auf die bereits erwähnte, zeitlich parallel beratene Vorlage zur Einführung einer Regulierungsbremse im Sinne eines qualifizierten Mehrs ein. Die Verabschiedung des Unternehmensentlastungsgesetzes und der gleichzeitige Verzicht auf weitergehende Instrumente schafften Klarheit in der jahrelangen Diskussion über die möglichen Instrumente zur Eindämmung der Regulierungskosten.
Das UEG enthält in den ersten drei Abschnitten Vorgaben für die Ausarbeitung von neuen Erlassen und für die Evaluation von bestehendem Recht (Art. 1 bis 8 UEG). Regulierungen sollen systematisch auf Entlastungspotenzial geprüft und die Regulierungskosten der Unternehmen konsequent ausgewiesen werden. Die neuen Bestimmungen bauen grösstenteils auf Bewährtem auf. Bereits heute gibt es Regulierungsinstrumente, wie die RFA, welche zu einer effizienten Regulierung beitragen. Das UEG intensiviert diese Anstrengungen. Zum einen wird die Transparenz über die Auswirkungen auf die Unternehmen mit verbindlicheren Regulierungskostenschätzungen weiter erhöht und zum anderen sind mögliche, weniger belastende Alternativen mittels expliziter Prüfpflichten systematischer aufzuzeigen. Um die Entwicklung der Regulierungsbelastung einschätzen zu können, wird die Verwaltung ein umfassenderes Monitoring entwickeln. Die bestehende Regulierung wird mit den neu geschaffenen Bereichsstudien schrittweise und gezielt auf Entlastungspotential überprüft werden (Bundesrat 2022, 19).
Im vierten Abschnitt des UEG sind die neuen Bestimmungen über den Betrieb und den Ausbau der zentralen elektronischen Plattform EasyGov zu finden (Art. 9 bis 18 UEG). EasyGov ermöglicht den Unternehmen den elektronischen Zugang zu verschiedenen Behördengängen mit einem einzigen Login und trägt damit direkt zur Entlastung der Unternehmen bei (Bundesrat 2022, 34 ff und 57 ff). Dieser Teil des Gesetzes war nicht Gegenstand des Referates an der Wissenschaftlichen Tagung vom 21. Juni 2024 und wird somit im vorliegenden Artikel nicht weiter ausgeführt.
Der fünfte Abschnitt beinhaltet unter anderem eine Evaluationsklausel. Gemäss Artikel 19 soll der Bundesrat spätestens zehn Jahre nach Inkrafttreten des Gesetzes dessen Inhalt und Vollzug auf Notwendigkeit, Zweckmässigkeit, Wirksamkeit und Wirtschaftlichkeit überprüfen. Als Ergebnis dieser Evaluation wird ein Bericht zuhanden der Bundesversammlung erstellt, in dem allenfalls Änderungen des Gesetzes und Verlängerungen der befristeten Massnahmen des dritten Abschnittes vorgeschlagen werden (Bundesrat 2022, 21).
Regulierungsgrundsätze (Art. 1 bis 3)
Die im UEG verankerten Regulierungsgrundsätze dienen als Leitlinien und Hilfestellung für eine volkswirtschaftlich effiziente, respektive für Unternehmen möglichst wenig belastende Regulierung. Artikel 1 umfasst Grundsätze für die Ausarbeitung von rechtsetzenden Erlassen des Bundes. Beispielsweise sollen die Belastungen der Unternehmen frühzeitig im Rechtsetzungsprozess analysiert und transparent ausgewiesen werden und KMU nicht übermässig belastet werden. Erlasse sollen zudem innovationsfreundlich, technologie- und wettbewerbsneutral sein und sachgerecht, klar und bürgerfreundlich formuliert werden. In Artikel 2 werden Grundsätze für einen administrativ möglichst wenig belastenden Vollzug festgehalten. Artikel 3 stellt Grundsätze für die Evaluation von bestehendem Recht auf. So soll geltendes Recht und dessen Vollzug regelmässig auf Entlastungsmöglichkeiten für Unternehmen überprüft werden. Zudem soll das Kriterium Wirtschaftlichkeit in ex-post Evaluationen des Bundes konsequenter mitberücksichtigt werden (Bundesrat 2022, 22 ff).
Pflichten zur systematischen Prüfung von Entlastungsmöglichkeiten bei neuen Vorlagen (Art. 4)
Artikel 4 verpflichtet die verantwortlichen Einheiten der Bundesverwaltung, bei der Erarbeitung von neuen Rechtssetzungsvorhaben anhand von vier konkreten Prüfpflichten gezielt Vereinfachungsmassnahmen für Unternehmen und KMU zu prüfen. Erstens soll untersucht werden, ob eine Regulierung generell vereinfacht oder für KMU allenfalls differenziert ausgestaltet werden kann. Zweitens gilt es zu prüfen, ob die vorgeschlagene Regulierung in der Schweiz weiter geht als vergleichbare Regulierungen im Ausland. Diesfalls ist die striktere, resp. die Unternehmen stärker belastende Regulierung zu rechtfertigen. Bei der dritten Prüfpflichtgeht es darum, sicherzustellen, dass beim Vollzug der Regulierung die elektronischen Möglichkeiten ausgeschöpft werden. Und viertens soll im Zuge der Ausarbeitung einer neuen Vorlage jeweils geprüft werden, ob sich zusätzliche Belastungen im selben Rechtsbereich kompensieren lassen. Dazu sollen insbesondere die im Rahmen eines Rechtssetzungsprozesses ohnehin stattfindenden Kontakte mit Unternehmen und Verbänden genutzt werden, um nach Vereinfachungen zu suchen. Ein Grossteil dieser Prüffragen ist nicht unbedingt neu, sondern prinzipiell bereits heute Bestandteil einer gut durchgeführten RFA. Inskünftig müssen die Ergebnisse dieser Prüfungen aber explizit in den erläuternden Berichten und Botschaften darstellt werden (Bundesrat 2022, 28 f).
Verbindlichere Vorgaben zur Schätzung der Regulierungskosten (Art. 5)
Artikel 5 definiert konkrete Vorgaben zur Schätzung der Regulierungskosten für Unternehmen bei neuen Regulierungsvorhaben2. Regulierungskosten sind Kosten, welche den Unternehmen in Erfüllung von Pflichten entstehen. Spezifische Vorgaben zur Schätzung der Regulierungskosten existierten bereits seit 2019 in den Richtlinien des Bunderates über die Regulierungsfolgenabschätzung (RFA-Richtlinien). Es war dem Parlament bereits damals ein wichtiges Anliegen, dass die mit neuen Vorlagen verbundenen Belastungen transparenter ausgewiesen werden («Preisschildidee»). Mit der neuen Bestimmung im UEG wird die Pflicht zur Schätzung der Regulierungskosten auf sämtliche Rechtsetzungsvorhaben ausgedehnt. Die Kosten sollen «soweit möglich» quantifiziert werden. Falls dies nicht oder nur teilweise möglich ist, ist dies in erläuternden Berichten und Botschaften zu begründen und die betreffenden Kosten sind qualitativ zu beschreiben (Bundesrat 2022, 29 ff). Die Artikel 4 (Prüfpflichten) und 5 (Regulierungskosten) gelten gemäss Parlamentsgesetz (Art. 111 Abs. 4) sinngemäss auch bei parlamentarischen Initiativen.
Um unnötige Parallelprozesse zu vermeiden, werden die Schätzungen der Regulierungskosten und die Prüfpflichten üblicherweise im Rahmen einer RFA durchgeführt. Die RFA hat allerdings einen breiteren, volkswirtschaftlichen Fokus und analysiert die Auswirkungen auf die Wirtschaft, Umwelt und Gesellschaft. Die spezifischen Auswirkungen auf die Unternehmen sind dabei ein wichtiger Bestandteil der Analysen. Das Ziel der RFA besteht nicht nur darin, Transparenz über die Auswirkungen neuer Regulierungen zu schaffen, sondern die Regulierungen auch zu verbessern. Eine frühzeitige und vertiefte Auseinandersetzung mit den neu entstehenden Pflichten für die Unternehmen im Zuge von Regulierungskostenschätzungen und eine breite Betrachtung von Regulierungsalternativen (u.a. mit den neuen Prüfpflichten) können dazu einen wichtigen Beitrag leisten (WBF 2024, 5).
Bereichsstudien als Instrument zur Überprüfung bestehender Regulierungen (Art. 7)
Mit den Bereichsstudien in Artikel 7 soll zudem ein Instrument verankert werden, das die Belastungen der Unternehmen aufgrund bereits bestehender Regulierungen in den Fokus nimmt. Die Bereichsstudien sind Evaluationen eines bestimmten Sachbereiches, zum Beispiel eines Gesetzes oder einer Verordnung, mit dem Ziel, Entlastungsmassnahmen für die Unternehmen zu identifizieren. Bei den Entlastungsvorschlägen sind die volkswirtschaftlichen Auswirkungen und damit auch der Nutzen der Regulierung aufzuzeigen. Die Zuständigkeit für die Durchführung liegt beim federführenden Amt. Der Bundesrat wird inskünftig jährlich 3 bis 5 Regulierungsbereiche bestimmen, für welche eine solche Evaluation durchzuführen ist. Die Departemente erhalten den Auftrag, jährlich mindestens einen geeigneten Themenvorschlag aus ihrem Fachgebiet zu unterbreiten. Zudem wird auch den Kantonen und Wirtschaftsdachverbänden eine Möglichkeit eingeräumt, Themenvorschläge für Bereichsstudien einzubringen. Der Bundesrat entscheidet schlussendlich basierend auf einem Bundesratsantrag des federführenden Departements über die Umsetzung, respektive das weitere Vorgehen bezüglich der vorgeschlagenen Massnahmen (Bundesrat 2022, 32 f).
Systematisches Monitoring der Unternehmensbelastungen (Art. 6 und 8)
Als weiteres Element wird in Artikel 6 ein Auftrag zur Überwachung der Regulierungsbelastung der Unternehmen formuliert. Dieses Monitoring soll auf einfach verfügbaren Indikatoren und Informationen aufbauen und die Entwicklung von neuen Belastungen aufzeigen. Ziel ist es, Auskunft über die Entwicklung der regulatorischen Belastung von Unternehmen über die Zeit zu geben und problematische Bereiche zu identifizieren. Eine wichtige Grundlage wird der Bürokratiemonitor sein, welcher bereits regelmässig vom SECO publiziert wird. Auch die neuen Schätzungen der Regulierungskosten oder internationale Indikatoren können herbeigezogen werden. Als weitere Komponenten des Monitorings sollen neue Indikatoren entwickelt werden, um das Gesamtbild zu vervollständigen und den Auftrag des Parlamentes zu erfüllen (Bundesrat 2022, 31 f).
Gemäss Artikel 8 erstattet der Bundesrat gegenüber dem Parlament sodann alle vier Jahre Bericht über die Erkenntnisse aus dem Monitoring der Regulierungsbelastung, die Entlastungsvorschläge aus den Bereichsstudien, deren Umsetzung sowie allfällige weitere Anstrengungen im Bereich administrative Entlastung. Sowohl die Berichterstattungspflicht als auch das Monitoring und die Bereichsstudien sind auf zehn Jahre befristet (Bundesrat 2022, 34).
Viele Bestimmungen des UEG betreffen die Ausarbeitung von neuen Erlassen. Bereits bestehende Weisungen, Leitfäden und Richtlinien des Bundesrates und der Bundesverwaltung, wie der Botschaftsleitfaden oder die Richtlinien über die Regulierungsfolgenabschätzung, mussten entsprechend den neuen Bestimmungen im Gesetz angepasst werden. Als Unterstützung bei der Umsetzung der neuen Vorgaben des UEG dienen den verantwortlichen Ämtern das aktualisierte Handbuch über die RFA (WBF 2024), sowie die neuen Leitfäden bezüglich den Prüfpflichten, den Regulierungskostenschätzungen und den Bereichsstudien, welche vom SECO zur Verfügung gestellt werden (siehe dazu: www.seco.admin.ch/ueg). Damit die erforderlichen Analysen die Entscheidungsgrundlagen verbessern können, sind die Ergebnisse jeweils in erläuternden Berichten und Botschaften darzustellen. Diese Vorgaben wurden deshalb auch im Botschaftsleitfaden ergänzt.
Der Bundesrat hat die Artikel 1 bis 8 des UEG auf den 1. Oktober 2024 in Kraft gesetzt (Bundesrat 2024). Ab diesem Zeitpunkt müssen die erläuternden Berichte und Botschaften den neuen Vorgaben des UEG entsprechen. Bis Ende Jahr werden die Departemente zudem erstmalig Themenvorschläge für die Bereichsstudien einbringen müssen.
Mit der Verabschiedung eines neuen Gesetzes allein werden noch keine Unternehmen von Regulierungslasten befreit. Für die Entlastung oder zumindest Eindämmung der Belastungen gibt es keine einfachen Lösungen. Es handelt sich um eine Querschnittaufgabe, die auch mit Zielkonflikten verbunden sein kann. Nach jahrelangen Diskussionen über passende und notwendige Massnahmen zur Entlastung der Unternehmen kann das neue Gesetz aber eine wichtige Weichenstellung für die Zukunft sein.
Entscheidend wird es sein, wie konsequent bei neuen Vorhaben die Belastungen der Unternehmen ausgewiesen werden und wie ernsthaft nach weniger belastenden Alternativen gesucht wird. Zudem gilt es auch bestehende Regulierungen von Zeit zu Zeit auf Entlastungspotenzial zu überprüfen sowie die Möglichkeiten der Digitalisierung bei Behördenkontakten auszuschöpfen. Das neue UEG verankert die dazu notwendigen Vorgaben und Instrumente und schafft damit wichtige Grundlagen für eine effektivere Eindämmung vermeidbarer Belastungen der Unternehmen.
Wettbewerbsfähige wirtschaftliche Rahmenbedingungen fallen nicht vom Himmel. Mit der Verabschiedung des Gesetzes hat das Parlament klar zum Ausdruck gebracht, dass es von der Bundesverwaltung – und auch von sich selbst – intensivere Anstrengungen zur Entlastung der Unternehmen erwartet. Letztlich werden aber auch die besten Preisschilder und Entlastungsideen nur dann einen tatsächlichen Mehrwert haben, wenn die politischen Entscheidungsträger diese bei ihren Entscheidungen hinreichend gewichten.
Dr. Uschi Anthamatten, Stv. Leiterin Ressort Regulierungsanalyse und -politik, SECO.
Roger Küttel, Wiss. Mitarbeiter Ressort Regulierungsanalyse und -politik, SECO.
- Bundesrat (2018a): Bericht in Erfüllung des Postulat 15.3421 Caroni – Regulierungsbremse: Möglichkeiten und Grenzen unterschiedlicher Ansätze und Modelle.
- Bundesrat (2018b): Bundesrat will Regulierungsfolgenabschätzung optimieren, Medienmitteilung vom 19. Dez. 2018, abrufbar unter: https://www.admin.ch/gov/de/start/dokumentation/medienmitteilungen/bundesrat.msg-id-73492.html, [29. Oktober 2024].
- Bundesrat (2019): Administrative Entlastung – Bilanz 2016–2019, abrufbar unter: https://www.seco.admin.ch/dam/seco/de/dokumente/Standortfoerderung/KMU-Politik/Administrative_Entlastung/Bericht%20Administrative%20Entlastung%202019.pdf.download.pdf/DE_Bericht_Administrative%20Entlastung.pdf, [29. Oktober 2024].
- Bundesrat (2022): Botschaft zum Bundesgesetz über die Entlastung der Unternehmen von Regulierungskosten (Unternehmensentlastungsgesetz, UEG) vom 9. Dezember 2022, BBI 2023 166.
- Bundesrat (2024): Bundesrat setzt Unternehmensentlastungsgesetz in Kraft, Medienmitteilung vom 15. März 2024, abrufbar unter: https://www.seco.admin.ch/seco/de/home/seco/nsb-news.msg-id-100423.html, [29. Oktober 2024].
- OECD (2021): OECD Regulatory Policy Outlook 2021, OECD Publishing, Paris, abrufbar unter: https://www.oecd.org/en/publications/oecd-regulatory-policy-outlook-2021_38b0fdb1-en.html, [29. Oktober 2024].
- Renda, Andrea et al. (2019): Feasibility Study: Introducing «One-In-One-Out» in the European Commission, abrufbar unter: http://aei.pitt.edu/102373/1/Feasibility-Study.pdf, [29. Oktober 2024].
- WBF (2024): Handbuch Regulierungsfolgenabschätzung (RFA), abrufbar unter: www.seco.admin.ch > Wirtschaftslage & Wirtschaftspolitik > Regulierung > Regulierungsfolgenabschätzung.