Regulierungskostenschätzung: Ein Beitrag gegen die wachsende Bürokratie

Eine der Hauptsorgen der Unternehmen in der Schweiz, wenn nicht die Hauptsorge, ist die wachsende Regulierung und die damit einhergehende Bürokratie. Dies zeigen verschiedene Erhebungen wie beispielsweise der Bürokratiemonitor des SECO (SECO 2023, 5) oder der KMU-Barometer der NZZ (NZZ 2024, 8). Das Parlament und die Wirtschaft fordern seit Jahren wirksame Massnahmen zur Reduktion der administrativen Belastung.

Um dies zu bewältigen hat das Parlament mit der Motion Sollberger 16.3388 dem Bundesrat den Auftrag gegeben, eine Gesetzesvorlage zu erarbeiten, und dann am 29. September 2023 das Unternehmensentlastungsgesetz (UEG; BBl 2023 2297) verabschiedet. Das Gesetz zielt darauf ab, die Unternehmen von Regulierungskosten zu entlasten und enthält Vorgaben für die Ausarbeitung neuer Erlasse und zur Überprüfung bestehender Regulierung.

Eine der zentralen Massnahmen des Gesetzes ist die neu auf Gesetzesstufe verankerte Pflicht zur Regulierungskostenschätzung (Art. 5 UEG). Regulierungskostenschätzungen wurden bereits vor der Verabschiedung des UEG für Vorlagen mit hoher Relevanz für Unternehmen durchgeführt. Mit dessen Verabschiedung hat nun das Parlament die Regulierungskostenschätzung gestärkt. Die Schätzungen sind regelmässig ein zentraler Punkt in der politischen Debatte, weshalb sich eine genauere Betrachtung dieser Vorgabe lohnt.

Kundinnen und Kunden in einem Laden möchten wissen, was die angebotene Ware kostet, bevor sie sich zum Kauf entscheiden und zur Kasse gehen. Dem gleichen Prinzip folgend fordert das Parlament seit einigen Jahren ein «Preisschild» für neue Regulierungen. Mithilfe der Regulierungskostenschätzungen werden diese «Preisschilder» ausgewiesen. Sie bieten aber auch weitere Vorteile:

Die Durchführung einer Kostenschätzung bei der Ausarbeitung eines neuen Erlasses bietet die Möglichkeit, früh im Gesetzgebungsprozess Informationen über Kostentreiber und betroffene Unternehmen zusammenzutragen. Anhand dieser können die Stakeholders (z.B. Vernehmlassungsteilnehmer) und Entscheidungsträger Vereinfachungs- und Optimierungspotenzial identifizieren. Erfahrungsgemäss sind Verbesserungsmassnahmen während der Erarbeitung eines neuen Erlasses (ex-ante) viel einfacher umzusetzen als zu einem späteren Zeitpunkt, wenn sich bereits Vorgehensweisen – und legitime Interessen – etabliert haben (ex-post).

Die Sichtbarkeit der Kostentreiber und weiterer Auswirkungen ermöglicht eine breitere Diskussion über die Wirkmechanismen und die Notwendigkeit einzelner Massnahmen einer geplanten Vorlage. Der Bundesrat und das Parlament werden durch diese Informationen bei ihrer Entscheidungsfindung auf die konkrete Regulierungsbelastung einer geplanten Vorlage aufmerksam gemacht.

Regulierungskostenschätzungen können somit im gesamten Prozess zu besserer Rechtsetzung beitragen. Dadurch können unnötige Regulierungen vermieden und die Regulierungskosten gesenkt – oder zumindest deren Wachstum gebremst werden. Das geplante Monitoring (Art. 6 UEG) wird über diese Entwicklung Auskunft geben.

Wie relevant solche Schätzungen für die Entscheidungsgrundlage sein können, zeigt die Einführung der obligatorischen Lohngleichheitsanalyse. Im Rahmen der Revision des Gleichstellungsgesetzes sollten Unternehmen mit mindestens 50 Mitarbeitenden verpflichtet werden, eine Lohngleichheitsanalyse durchzuführen und diese von einer unabhängigen Stelle überprüfen zu lassen (vgl. BBl 2017 5507, 2). Von dieser Regulierung wären mehr als 12’000 Unternehmen betroffen gewesen. Aufgrund der grossen Anzahl betroffener Unternehmen und der damit verbundenen Kosten hat das Parlament 2018 beschlossen, den Schwellenwert von 50 auf 100 Mitarbeitende anzuheben und somit mehr als 6’000 Unternehmen von der Pflicht zu entbinden (17.047).

Der Bund hat bereits langjährige Erfahrung mit Regulierungskostenschätzungen. Bereits in den neunziger Jahren gab es zahlreiche Vorstösse aus dem Parlament zur administrativen Entlastung der Unternehmen. Daraufhin wurden 1999 die Regulierungsfolgenabschätzung (kurz RFA) und das KMU-Forum als ausserparlamentarische Kommission in der Schweiz eingeführt. Die RFA ist ein etabliertes Instrument zur ex-ante-Evaluation von Rechtsetzungsvorhaben und wird in allen OECD-Ländern angewandt (OECD 2021, 74). Mithilfe der RFA werden die volkswirtschaftlichen Auswirkungen von Vorlagen des Bundes untersucht und dargestellt. Die Auswirkungen auf die Unternehmen – und damit die Regulierungskosten – sind Teil der RFA, im Vordergrund stehen allerdings die breiteren Auswirkungen auf die Wirtschaft, die Gesellschaft und die Umwelt (RFA-Richtlinien).

Im Jahr 2013 wurde in Erfüllung zweier Motionen aus dem Parlament (Motionen Fournier 10.3429 und Zuppiger 10.3592) erstmals eine detaillierte Schätzung der Regulierungskosten über weite Teile der Regulierung durchgeführt. Der «Bericht über die Regulierungskosten» fasst die Ergebnisse von Kostenschätzungen in dreizehn Bereichen wie Mehrwertsteuer, Arbeitssicherheit oder Baurecht zusammen, und enthält Vereinfachungsvorschläge und Verbesserungsmassnahmen. Für die Ex-post-Schätzung der Regulierungskosten wurde eine eigene Methodik, der sogenannte «Regulierungs-Checkup», entwickelt. Der Bericht kam zum Ergebnis, dass sich die Regulierungskosten in den untersuchten Bereichen für die Unternehmen auf zehn Milliarden Franken pro Jahr belaufen (SECO 2013, 3). Dies ist alles andere als vernachlässigbar, insbesondere wenn man bedenkt, dass viele Bereiche und auch gewisse Kostenarten gar nicht berücksichtigt wurden.

Um die durch den starken Franken unter Druck geratenen Unternehmen zu entlasten, reichte das Parlament 2015 und 2016 weitere Vorstösse zur administrativen Entlastung ein. Die Motionen Vogler und FDP (15.3400/15.3445) forderten Verbesserungen bei der RFA sowie die Einführung einer unabhängigen Prüfstelle, ähnlich dem Normenkontrollrat in Deutschland. Diese sollte die Qualität der durchgeführten RFA prüfen, bevor die Ergebnisse in erläuternde Berichte und Botschaften aufgenommen werden konnten. Die Einführung einer unabhängigen Prüfstelle wurde schlussendlich abgelehnt, jedoch wurden aufgrund der diversen Vorstösse die RFA-Richtlinien 2019 revidiert und die Anforderungen an die Regulierungskostenschätzungen verschärft. Waren mehr als 1000 Unternehmen oder eine Branche stark von einer neuen Regulierung betroffen, musste eine obligatorische Kostenschätzung durchgeführt werden.

Mit der Verabschiedung des UEG wurden in Artikel 5 die zu schätzenden Kosten sowie der Anwendungsbereich auf alle Rechtsetzungsvorhaben ausgeweitet. Diese neue Vorgabe ist am 1. Oktober 2024 in Kraft getreten.

Gemäss Artikel 5 UEG müssen für alle Rechtsetzungsvorhaben, die Unternehmen betreffen, die Regulierungskosten geschätzt werden. (Art. 5 Ziff. 1 UEG). Das Parlament hielt diese Vorgabe für sinnvoll, so dass es sie auch in Artikel 111 des Parlamentsgesetzes aufnahm, obwohl dies in der Botschaft des Bundesrates nicht vorgesehen war. Dies hat zur Folge, dass sich auch das Parlament selber verpflichtet hat, bei der Ausarbeitung von parlamentarischen Initiativen die Regulierungskosten zu schätzen.

Geschätzt werden müssen Kosten, die den Unternehmen aus Handlungs-, Duldungs- oder Unterlassungspflichten entstehen (Art. 5 Ziff. 1 UEG). Unter einer Handlungspflicht versteht man eine Regulierung, die ein Unternehmen zu einer Handlung verpflichtet, wie beispielsweise die obligatorische Durchführung einer Lohngleichheitsanalyse. Eine Duldungspflicht verpflichtet ein Unternehmen, Handlungen Dritter zu akzeptieren, zum Beispiel die Duldung einer Mehrwertsteuer-Kontrolle. Bei einer Unterlassungspflicht handelt es sich in der Regel um ein Verbot, welches Unternehmen bestimmte Handlungen untersagt (z.B. Nachtflugverbot).

Um die Kosten einer neuen oder geänderten Regelung abschätzen zu können, müssen in einem ersten Schritt die neuen oder geänderten Pflichten für die Unternehmen identifiziert werden (1). Dazu muss der Gesetzestext genau analysiert und die betroffenen Unternehmen identifiziert werden (2). Anschliessend stellt sich die Frage, was die Erfüllung der Pflichten für die betroffenen Unternehmen konkret bedeutet. Dies können z.B. Prozessanpassungen, die Einführung neuer Massnahmen, Investitionen oder Mitarbeiterschulungen sein (3). Anhand dieser Informationen kann ermittelt werden, wie viele Unternehmen von den neuen Pflichten betroffen sind (4). Für die Schätzung der Höhe der Kosten (5) gibt es verschiedene Möglichkeiten und Vorgehensweisen. Beispielsweise kann auf bestehende Daten und Statistiken zurückgegriffen werden; oder bestehende Studien (auch aus dem Ausland) können Anhaltspunkte liefern, sonst kommen Expertenschätzungen zum Zug. Besonders wichtig ist der Austausch mit den Unternehmen selbst und mit Experten aus den jeweiligen Branchen. Die Anzahl Unternehmen wird dann mit den anfallenden Kosten multipliziert (6). Abschliessend werden die Ergebnisse in Bundesratsanträgen, erläuternden Berichten und Botschaften ausgewiesen.

Für eine qualitativ gute Kostenschätzung müssen allerdings einige Aspekte beachtet werden. Ex-ante-Schätzungen sind oft mit Unsicherheiten verbunden und können daher höher oder niedriger ausfallen als ursprünglich angenommen; die Verwendung von Bandbreiten kann hier von Nutzen sein. Um das Risiko einer Über- oder Untertreibung der Kosten zu beseitigen, können die Kosten von Experten mit verschiedenen Hintergründen transparent validiert werden. Es ist ausserdem wichtig, Transparenz über die zugrundeliegenden Annahmen zu schaffen und Unsicherheiten zu kommunizieren. Wenn keine ausreichenden Daten vorhanden sind, sollte versucht werden, Daten zu ermitteln. Wenn nur partielle Daten verfügbar sind und eine zuverlässige Schätzung aller Kosten nicht möglich ist, sollten die Kosten zumindest teilweise ausgewiesen werden. Nicht schätzbare Kosten sollen qualitativ ausgewiesen, also beschrieben werden. Die Durchführung der Schätzungen – vor allem die erstmalige Schätzung in einem Bereich – kann je nach Thema aufwendig sein. Angesichts der beschränkten Ressourcen in der Bundesverwaltung, aber auch in den Unternehmen, sollte der Aufwand in einem angemessenen Verhältnis zur Relevanz der Vorlage stehen. Ein schrittweises Vorgehen, wie im «Leitfaden zur Schätzung der Regulierungskosten» vorgesehen, trägt dazu bei, die Komplexität zu reduzieren und die Schätzung pragmatisch durchzuführen.

Die Regulierungskostenschätzungen ergänzen die Informationen, die den politischen Akteuren zur Verfügung gestellt werden. Sie sind natürlich nur ein Teil des Gesamtbildes und müssen im grösseren Kontext einer Regulierung betrachtet werden. Kostenüberlegungen müssen auch immer Nutzen-, Schutz- oder Risikoreduktionsaspekten gegenübergestellt werden; diese letzten Elemente sind übrigens auch ein integraler Bestandsteil des UEG (siehe insb. Art. 1 Bst. a, Art. 3 Abs. 2, Art. 5 Abs. 2, Art. 7 Abs. 4).

Mit dem UEG fliesst die Regulierungskostenschätzung nun systematisch in den Gesetzgebungsprozess ein. Es bleibt aber letztendlich Aufgabe des Gesetzgebers, die zur Verfügung gestellten Informationen zu nutzen und auf deren Basis Entscheidungen zu fällen. Es wird sich zeigen, inwiefern der systematische Einbezug des Entlastungsgedanken des UEG im gesamten legislativen Prozess das Ziel des Gesetzgebers erfüllen wird, administrative Belastungen und Regulierungskosten für Unternehmen tatsächlich und nachhaltig abzubauen.

Sarah Hiltbrunner, Wissenschaftliche Mitarbeiterin, Ressort Regulierungsanalyse und -politik, Staatssekretariat für Wirtschaft SECO.

Nicolas Wallart, Dr ès sc. écon. et soc., Leiter Ressort Regulierungsanalyse und -politik, Staatssekretariat für Wirtschaft SECO.

• SECO (2023): Bürokratiemonitor 2022, Staatssekretariat für Wirtschaft SECO, Direktion für Standortförderung, Ressort KMU-Politik (2023), Bern.
• NZZ (2024): Wirtschaftliche Situation der KMU angespannter als im Vorjahr, Stefan Ryf / Daniel Fasnacht / Christian Fichter, Zürich, abgerufen am 10. September 2024 unter: https://assets01.sdd1.ch/assets/lbwp-cdn/nzz-mediengruppe-v2/files/1717656600/ergebnisbericht-nzz-kmu-barometer-2024.pdf.
• OECD (2021): OECD Regulatory Policy Outlook 2021, OECD Publishing, Paris.
• SECO (2013): Bericht über die Regulierungskosten – Schätzung der Kosten von Regulierungen sowie Identifizierung von Potenzialen für die Vereinfachung und Kostenreduktion, Staatssekretariat für Wirtschaft SECO, Bericht des Bundesrates in Erfüllung der Postulate Fournier (10.3429) und Zuppiger (10.3592), Bern, abgerufen am 11. September 2024 unter: https://www.seco.admin.ch/seco/de/home/Publikationen_Dienstleistungen/Publikationen_und_Formulare/Regulierung/VereinfachungvonRegulierung/regulierungskosten/bericht-ueber-die-regulierungskosten.html.