Regulierung der Regulierung: Das UEG als Steuerungsinstrument im Rechtsetzungsprozess

Das am 1. Oktober 2024 in Kraft getretene Unternehmensentlastungsgesetz (UEG; SR 930.31) verfolgt mehrere Zielsetzungen (Bundesrat 2022): Es soll erstens zu effizienten und administrativ einfachen Regulierungen führen, zweitens dabei helfen, unnötige oder ineffiziente Regulierungen zu vermeiden, drittens dazu beitragen, die Regulierungsbelastung von Unternehmen zu reduzieren und viertens die Digitalisierung von Behördenleistungen für Unternehmen ausbauen.

Das Gesetz formuliert diverse Vorgaben (u.a. Regulierungsgrundsätze und Prüfpflichten) an die Bundesbehörden, die diese bei der Ausarbeitung, beim Vollzug und bei der Überprüfung von Rechtserlassen zu beachten haben. Es steckt damit den bisher relativ weit gefassten rechtlichen Rahmen des vorparlamentarischen Verfahrens und für die Evaluation staatlichen Handelns etwas enger ab. Indem es neue Regulierungen für den Gesetzgebungsprozesses enthält, stellt es ein Beispiel für Meta-Regulierung dar.

Der vorliegende Beitrag beleuchtet das UEG unter diesen Aspekten. Er bettet das UEG in die so genannte «better regulation»-Agenda und in die verschiedenen Ziele und Instrumente des Bundes zur Gewährleistung einer hohen Qualität der Gesetzgebung ein. Eine Analyse der vorgesehenen Wirkungslogik des Gesetzes zeigt die Voraussetzungen und potenziellen Grenzen seiner Wirksamkeit auf. Der Beitrag schliesst mit Überlegungen zu den möglichen Folgen des UEG auf die Rechtsetzungspraxis der Bundesverwaltung allgemein. Nicht Gegenstand des Beitrags sind die Bestimmungen im UEG über die elektronische Plattform EasyGov zur Erbringung von Behördenleistungen.

Während die Aufgaben und Organisation sowie die Verfahren der Gesetzgebungstätigkeit der Bundesversammlung im Parlamentsgesetz (ParlG)¹ geregelt sind, ist die Organisation und Abläufe der vorparlamentarischen Phase des Gesetzgebungsprozesses, die in die Zuständigkeit des Bundesrates und der Bundesverwaltung fällt, nur punktuell und noch nicht seit langer Zeit rechtlich normiert (Sägesser 2007, 111f.). Reguliert sind namentlich folgende Elemente:²

• Ablauf von Ämterkonsultationen und Mitberichtsverfahren: Das Regierungs- und Verwaltungsorganisationsgesetz (SR 172.010) und die entsprechende Verordnung (SR 172.010.1) regeln den Ablauf von Ämterkonsultationen und des Mitberichtsverfahrens. Diese sind die zentralen verwaltungsinternen Konsultationsinstrumente im Gesetzgebungsprozess.
• Die Regulierungsfolgenabschätzung (RFA): Seit 1985 bestehen – im Laufe der Zeit stetig weiterentwickelte³ – Bestimmungen zur Durchführung von RFA. Diese betreffen die Einbettung in die Rechtsetzungsverfahren des Bundes, die Prüfpunkte, die Durchführung und den Umfang von RFA sowie die Berichterstattung darüber. 1999 erliess der Bundesrat erste Richtlinien zur Durchführung der RFA. Diese wurden 2019 durch eine Neufassung ersetzt. Mit dem UEG wurden diese 2024 erneut angepasst.
• Berücksichtigung der Perspektive von kleinen und mittleren Unternehmen (KMU): Der Bundesrat hatte bereits 1998 das KMU-Forum und den so genannten KMU-Test geschaffen. 2006 erliess er die Verordnung über die Koordination der Politik des Bundes zugunsten der kleinen und mittleren Unternehmen (SR 172.091). Diese definiert die Rolle des Koordinationsorgans für die KMU-Politik des Bundes und des KMU-Forums. Bei letzterem handelt es sich um eine ausserparlamentarische Kommission, die im Rahmen von Vernehmlassungen aus Sicht der KMU Stellung nimmt. Ihr vom Staatssekretariat für Wirtschaft (SECO) geführtes Sekretariat führt zudem mit den RFA koordinierte KMU-Verträglichkeitstests von Regulierungen durch.
• Einbezug der Kantone und weiterer Vollzugsträger: Die Regierungs- und Verwaltungsorganisationsverordnung hält auch fest, dass die Kantone sowie, wenn angezeigt, die gesamtschweizerischen Dachverbände der Gemeinden, Städte und Berggebiete angemessen in Vorhaben des Bundes einzubeziehen sind, wenn die Umsetzung dieser Vorhaben wesentliche kantonale oder kommunale Interessen berührt.
• Durchführung und Ablauf von Vernehmlassungen: Seit 2005 definieren das Vernehmlassungsgesetz (SR 172.061) und die dazu gehörige Verordnung (SR 172.061.1) Vorgaben zu diesem Verfahren. Zuvor waren diese bloss auf Verordnungsstufe festgehalten.
• Formale und inhaltliche Anforderungen an Botschaften und Erlasse: Art. 141 ParlG enthält einen umfangreichen Katalog von Themen, zu denen der Bundesrat sich in seinen Erlassentwürfen äussern soll, soweit substanzielle Angaben dazu möglich sind.⁴ Aus dieser Bestimmung leitet sich die Aufgabe an die Bundesämter ab, im Verlauf des Rechtsetzungsprozesses die dazu nötigen Informationen einzuholen bzw. Abwägungen zu treffen – u.a. mittels Regulierungsfolgenabschätzungen. Des Weiteren regeln die gesetzestechnischen Richtlinien die formale Gestaltung der Erlasse des Bundes.
• Rechtsetzungsbegleitung: Die Organisationsverordnungen der jeweiligen Departemente weisen dem Bundesamt für Justiz (BJ) und der Bundeskanzlei Aufgaben der Rechtsetzungsbegleitung zu. Des Weiteren regeln die Verordnung der Bundesversammlung über die Redaktionskommission (SR 171.105) und das Reglement über die verwaltungsinterne Redaktionskommission die redaktionelle Begleitung des Rechtsetzungsprozesses.
• Publikation von Materialien des Gesetzgebungsprozesses: Das Publikationsgesetz (SR 170.512) regelt die Veröffentlichung von beschlossenen Rechtstexten und von anderen Texten mit einem Zusammenhang zur Gesetzgebung.⁵

Wie ein Rechtsetzungsprojekt organisiert und umgesetzt wird, ist innerhalb dieses rechtlichen Rahmens weitgehend dem Ermessen des jeweils dafür zuständigen Bundesamts überlassen. Den Bundesämter stehen diverse Hilfsmittel zum Gesetzgebungsprozess insgesamt (Gesetzgebungsleitfaden des BJ) oder zur Unterstützung von einzelnen Zwischenschritten und Elementen (Handbuch und Leitfäden zur Regulierungsfolgenabschätzung, Botschaftsleitfaden, weitere legistische Hilfsmittel) zur Verfügung.

Seit Oktober 2024 erweitert das UEG dieses rechtliche Dispositiv zur Regulierung des Gesetzgebungsprozesses (vgl. auch Anthamatten/Küttel 2024):

• Art. 1–3 UEG halten verschiedene Regulierungsgrundsätze für die Rechtsetzung und den Vollzug sowie für die Überprüfung geltenden Rechts und dessen Vollzug fest. Bei der Rechtsetzung soll der Bund darauf hinwirken, dass die Regulierung volkswirtschaftlich effizient ist und die Unternehmen wenig belastet. Die Bundesbehörden sollen dazu die Regulierungsvariante mit dem besten Kosten-Nutzen-Verhältnis wählen, die Belastung durch Regulierungskosten frühzeitig analysieren und transparent ausweisen, KMU nicht übermässig belasten, innovationsfreundlich und technologieneutral regulieren, Wettbewerbsverzerrungen vermeiden und Erlasse sachgerecht, klar und bürgerfreundlich formulieren (Art. 1 UEG). Um Unternehmen administrativ möglichst wenig zu belasten, soll der Vollzug von Erlassen so gestaltet sein, dass Unternehmen sich an möglichst wenige Ansprechstellen wenden müssen, Regelungen in sachgerechter, klarer und bürgerfreundlicher Form vermittelt werden, erstinstanzliche wirtschaftsrechtliche Verfahren schnell und einfach durchgeführt werden, die Möglichkeiten elektronischer Mittel bei Behördenkontakten vollumfänglich genutzt werden, Formulare einheitlich und einfach gestaltet sind und Unternehmen risikobasiert kontrolliert werden (Art. 2 UEG). Schliesslich sollen das geltende Recht und dessen Vollzug regelmässig auf Wirtschaftlichkeit sowie auf Möglichkeiten zur Entlastung der Unternehmen von Regulierungskosten überprüft werden (Art. 3 UEG).
• Art. 4 UEG verpflichtet die verantwortlichen Einheiten der Bundesverwaltung, bei der Ausarbeitung von rechtsetzenden Erlassen zu prüfen, ob es möglich ist, a) vereinfachte oder kostengünstigere Regelungen für KMU vorzusehen, b) höhere Anforderungen als bei vergleichbaren ausländischen Regulierungen zu vermeiden, c) den Vollzug mit elektronischen Mitteln zu vereinfachen und d) betroffene Unternehmen durch die Aufhebung von Regulierungen im gleichen Bereich zu entlasten. Die Ergebnisse dieser Prüfungen sind im erläuternden Bericht zur Vernehmlassung und in der Botschaft festzuhalten. Werden Entlastungsmöglichkeiten nicht genutzt, ist dies zu begründen.
• Art. 5 UEG verlangt die Schätzung der einmaligen und wiederkehrenden Kosten, die den Unternehmen als Folge der Auferlegung von Handlungs-, Duldungs- oder Unterlassungspflichten entstehen. Auch diese sind im erläuternden Bericht zur Vernehmlassung und in der Botschaft auszuweisen und dem zu erwartenden Nutzen gegenüberzustellen. Diese Regulierungskostenschätzung kann im Rahmen der Regulierungsfolgenabschätzung erfolgen und muss im Laufe des Gesetzgebungsprozesses aktualisiert werden.⁶
• Das UEG enthält auch rechtliche Grundlagen für Datenerhebungen und Evaluationsstudien, um seine Wirksamkeit zu überprüfen: Zum einen ist ein Monitoring der Belastung von Unternehmen durch Regulierungskosten vorgesehen (Art. 6), zum anderen sollen in jährlichen Bereichsstudien Entlastungspotenziale für Unternehmen geprüft werden (Art. 7). Der Bundesrat hat über die Regulierungskosten und über Entlastungsmöglichkeiten und -massnahmen Bericht zu erstatten (Art. 8). Auch das UEG und dessen Vollzug selbst sollen spätestens zehn Jahre nach Inkrafttreten auf Notwendigkeit, Zweckmässigkeit, Wirksamkeit und Wirtschaftlichkeit evaluiert werden (Art. 19).

Zusammenfassend lässt sich festhalten, dass das UEG neue Vorgaben für den Ablauf des Rechtsetzungsprozesses festlegt (Regulierungsgrundsätze, Prüfpflichten, Berichtspflichten). Es formuliert zusätzliche spezifische inhaltliche Anforderungen an Erlasse des Bundes und deklariert bisher optional eingesetzte Instrumente (Regulierungskostenschätzung, ex-post-Evaluationen bzw. Bereichsstudien) als verbindlich. Der Rechtsetzungsprozess, insbesondere die vorparlamentarische Phase, ist somit stärker reguliert.

Das UEG greift verschiedene «better regulation»-Instrumente auf und verfolgt entsprechende Ziele. Es verstärkt und erweitert somit die bisherigen Bemühungen der Bundesbehörden um eine hohe Qualität der Gesetzgebung.

Die seit Mitte der 1990er Jahre international vor allem von der OECD, aber auch von der Europäischen Union verfolgte «better regulation»-Agenda befasst sich mit der Steuerung des Rechtsetzungs- bzw. Regulierungsprozesses. Sie verfolgt das Ziel, Regulierungen zu schaffen, die den Zielen der öffentlichen Politik entsprechen, sich positiv auf Wirtschaft und Gesellschaft auswirken und unnötige Belastungen vermeiden. Die Rechtsetzung soll möglichst sachlich-analytisch und evidenzgestützt erfolgen, in transparenten und fairen Entscheidungsverfahren unter Einbezug der Betroffenen (OECD 2022; European Commission 2022; Wegrich 2011). Hauptinstrumente von «better regulation» im Sinne der OECD sind die Regulierungsfolgenabschätzung (RFA), die Konsultation von Betroffenen, die unabhängige Aufsicht über die Regulierungsaktivitäten und die ex-post-Evaluation.

Das neue UEG enthält verschiedene Elemente dieser Agenda. Indem es Vorgaben für den ganzen Rechtsetzungszyklus – Konzeption, Vollzug und ex post-Evaluation – formuliert, folgt es wie diese einem umfassenden Verständnis von Regulierung. Es verfolgt zwei zentrale Ziele der «better regulation»-Agenda (Wegrich 2011: 46f.), nämlich zum einen dasjenige der Minimierung regulierender Interventionen und administrativer Belastungen, zum anderen das einer informationsgestützten rationalen Rechtsetzung: Gestützt auf eine systematische Prüfung sollen die am wenigsten belastenden Regulierungsoptionen gewählt werden.

Im UEG finden sich zahlreiche Instrumente aus dem «better-regulation»-Werkzeugkasten (Wegrich 2011, 48f.):

• Die Regulierungsfolgenabschätzung wird um die neuen Prüfpflichten erweitert; es besteht bei allen Erlassen die Pflicht zur Schätzung der Regulierungskosten.
• Prüfung und Abwägung von mehreren Alternativen: Unter verschiedenen Regulierungsalternativen sind jene zu wählen, die den im UEG definierten Grundsätzen und Prüfpflichten am besten entsprechen.
• Es besteht eine Pflicht zur Kosten-Nutzen-Analyse (Regulierungskostenschätzung).
• Es ist ein Monitoring der Regulierungskosten vorgesehen.
• Im Vollzug sollen Unternehmen risikobasiert kontrolliert werden.
• Befristung von Erlassen: Die UEG-Bestimmungen zu Monitoring und zu den Bereichsstudien sind auf zehn Jahre befristet.
• Das UEG enthält Evaluationsklauseln. Zum einen sind jährliche Bereichsstudien durchzuführen; zum anderen sind das Gesetz und dessen Vollzug zu evaluieren.
• Die Vereinfachung von Erlassen und des Vollzugs ist ein Ziel des UEG und eine Prüfpflicht.
• Die Zusammenführung von unterschiedlichen Vorschriften in einen Rechtserlass (Konsolidierung) kann eine mögliche Folge der Suche nach Möglichkeiten zur Entlastung und zur Vereinfachung der Rechtsordnung sein.

In der Schweiz wird die «better regulation»-Agenda nicht explizit und koordiniert verfolgt. Der Bund kennt keine bewusst gesteuerte Regulierungspolitik⁷. Es bestehen nur wenige Vorgaben zum Gesetzgebungsprozess (vgl. Kapitel 2), und in der Bundesverwaltung ist keine einzelne Stelle umfassend für das Thema «Gesetzgebung» zuständig. Im dezentral organisierten Gesetzgebungsprozess des Bundes ist die Verantwortung für die Qualität der Gesetzgebung auf verschiedene Stellen verteilt, die in spezifischen Prozessschritten zum Tragen kommen und sich jeweils mit einem bestimmten Aspekt befassen. Eine umfassende, zentrale Qualitätskontrolle, eine Aufsicht oder Regulierungsprüfstelle besteht nicht (Rüefli 2017a). Dennoch finden sich auf Bundesebene zahlreiche Bemühungen und Ansätze im Sinne der «better regulation»-Agenda und kommen einige Instrumente aus deren Repertoire zum Einsatz.

Verschiedene Aspekte der Qualität der Rechtssetzung sind regelmässig Gegenstand fachlicher und politischer Debatten (Griffel 2014; Rüefli 2017b; Rüefli 2021). In der Schweiz haben sich, gestützt auf fachliche Überlegungen, die folgenden Eigenschaften guter Gesetzgebung etabliert (vgl. ausführlich Bundesrat 2007; Mader 2013, 265 f.; Müller/Uhlmann 2013, 49 ff.):

• Rechtmässigkeit: Die Regulierung beruht auf rechtlichen Grundlagen, ist im öffentlichen Interesse, verhältnismässig und enthält keine unzulässigen Einschränkungen von Grundrechten. Sie respektiert Aufgaben- und Kompetenzverteilungen zwischen staatlichen Ebenen und ist konform mit höherrangigem Recht.
• Entstehung in einem geeigneten Verfahren: Die Regulierung kommt in einem rechtlich korrekten Verfahren zustande, das es ermöglicht, alle relevanten Sachverhalte und Interessen adäquat zu berücksichtigen, und das Ergebnisse zeitgerecht hervorbringt.
• Materielle Qualität: Die Regulierung trägt gesellschaftlichen Bedürfnissen und Erwartungen Rechnung und trägt zur Lösung von Problemen bzw. zur Realisierung gesellschaftlicher Ziele bei (Problemadäquanz, Wirksamkeit). Sie ist in sich und mit der übrigen Rechtsordnung kohärent.
• Formelle und sprachliche Qualität: Die Regulierung ist formal kohärent, logisch strukturiert, verständlich formuliert und öffentlich zugänglich.
• Beschränkung auf das Notwendige: Es wird nur reguliert, wenn es nötig ist, und nur so viel, wie nötig ist (Regulierungsdichte). Es ist ein angemessenes Verhältnis zwischen den mit einer Regulierung verbundenen Kosten und dem erzielten Nutzen anzustreben.
• Stabilität und Wandelbarkeit: Regulierungen gewährleisten eine gewisse Dauerhaftigkeit und Erwartungssicherheit, können aber angepasst werden.

Die im UEG enthaltenen Regulierungsgrundsätze und Prüfplichten sollen zu verschiedenen dieser Eigenschaften und somit zur Qualität der von den Bundesbehörden ausgearbeiteten Erlassen beitragen:

• Materielle Qualität: Erlasse sollen die Regulierungsvarianten mit dem besten Kosten-Nutzen-Verhältnis für die Volkswirtschaft enthalten (Art. 1 Bst. a); Regulierungen sind wettbewerbsneutral auszugestalten (Art. 1 Bst. e).
• Beschränkung auf das Notwendige: kleine und mittlere Unternehmen sollen nicht übermässig belastet werden (Art. 1 Bst. c). Es ist zu prüfen, ob für diese vereinfachte oder kostengünstigere Regelungen vorgesehen werden können, ob höhere regulatorische Anforderungen als bei vergleichbaren Regulierungen im Ausland vermieden werden können und ob die betroffenen Unternehmen durch die Aufhebung von Regulierungen im gleichen Bereich entlastet werden können (Art. 4 Abs. 1 Bst a, b und d).
• Stabilität und Wandelbarkeit: Regulierungen sollen innovationsfreundlich und technologieneutral ausgestaltet werden (Art. 1 Bst. d).
• Formelle und sprachliche Qualität: Regulierungen sind sachgerecht, klar und bürgerfreundlich zu formulieren (Art. 1 Bst. f).⁸

Ob das UEG geeignet ist, zu den angestrebten effizienten und administrativ einfachen Regulierungen beizutragen, lässt sich noch nicht anhand von Praxiserfahrungen und empirischen Daten beurteilen – das Gesetz ist erst seit dem 1. Oktober 2024 in Kraft. Im Sinne einer ex ante-Konzeptevaluation lässt sich aber diskutieren, wie wahrscheinlich es ist, dass das UEG bzw. die darin enthaltenen Instrumente die von ihnen erwarteten Wirkungen entfalten.⁹ Dies hängt zum einen davon ab, wie gut das Gesetz konzipiert ist, d.h. ob die vorgesehenen Anpassungen im Gesetzgebungsprozess geeignet sind, das dem Gesetz zugrunde liegende ursächliche Problem zu bewältigen, zum anderen, wie konsequent das Gesetz von den Bundesbehörden umgesetzt wird.

Wie soll das UEG zu den von ihm anvisierten Aspekten guter Regulierung beitragen? Vereinfacht lässt sich die dem Gesetz zugrunde liegende Wirkungslogik wie folgt zusammenfassen (Ecoplan 2021): Bundesstellen sollen bei der Ausarbeitung von Rechtserlassen zusätzlich zu ihrer bisher üblichen Praxis die im UEG festgehaltenen Massnahmen treffen, d.h. die Regulierungsgrundsätze beachten, den Pflichten zur Prüfung von Vereinfachungen und Entlastungsmöglichkeiten nachkommen und deren Ergebnisse dokumentieren, die Regulierungskosten schätzen und Erkenntnisse aus Bereichsstudien nutzen. Diese Handlungen sollen Transparenz über die mutmasslichen Regulierungskosten für Unternehmen und insgesamt qualitativ bessere Entscheidungsgrundlagen schaffen. Darüber hinaus soll sich so aber auch die Sensibilität der Bundesverwaltung für die Belastung von Unternehmen und für die allgemeine Qualität der Gesetzgebung erhöhen. Die höhere Transparenz über die (geschätzten) Regulierungskosten soll es zusätzlich ermöglichen, dass weitere am Rechtsetzungsprozess beteiligte Akteure ihre Ansichten und Anliegen in Zusammenhang mit diesem Aspekt einbringen können, z.B. in Ämterkonsultationen und in der Vernehmlassung. Im Ergebnis sollen die von der Bundesverwaltung vorbereiteten, vom Bundesrat verabschiedeten und von der Bundesversammlung beschlossenen Rechtserlasse den Zielen des UEG möglichst weit entsprechen: die Wirtschaft soll möglichst wenig belastet sein, Gesetze und Verordnungen sollen möglichst einfach umsetzbar sein. Zugleich sollen identifizierte Möglichkeiten zur Vereinfachung bereits bestehender Regulierungen genutzt werden. Insgesamt sollen so bessere wirtschaftliche Rahmenbedingungen und eine höhere Wettbewerbsfähigkeit resultieren.

Ob diese erwarteten Wirkungen eintreten, wird erstens davon abhängen, wie konsequent die Fachämter (bzw. bei parlamentarischen Initiativen das Parlament) die Regulierungsgrundsätze beachten und die Prüfpflichten umsetzen. Zweitens hängt die Wirksamkeit davon ab, ob sich die über die Massnahmen des UEG (zusätzlich) generierten Informationen über einen Erlassentwurf in Entscheidungen über diesen Erlass niederschlagen: Nehmen die verschiedenen am Rechtsetzungsprozess beteiligten Akteure – Bundesämter, an Vernehmlassungen teilnehmende Organisationen und Personen sowie die Mitglieder des Parlaments – diese Informationen wahr? Greifen sie die ausgewiesenen Prüfpunkte auf und äussern sie sich in Ämterkonsultationen, in der Vernehmlassung oder in der parlamentarischen Debatte dazu? Fallen Entscheidungen über einzelne Bestimmungen des Erlasses aufgrund dieser Informationen anders aus?

Mit Blick auf verschiedene Merkmale des Rechtsetzungsprozesses des Bundes, Fachliteratur dazu und zu «better regulation» (Wegrich 2011) sowie gestützt auf Erfahrungen mit anderen Querschnittsthemen, die die Arbeitsweise der Bundesverwaltung betreffen, lassen sich verschiedene Überlegungen und Vermutungen anstellen, inwiefern die oben Voraussetzungen gegeben sind und wo sich mögliche Grenzen der Wirksamkeit des UEG zeigen könnten:

• Im vorparlamentarischen Verfahren verfügen die Bundesämter über eine ausgeprägte Autonomie hinsichtlich der Organisation und Umsetzung von Rechtsetzungsprojekten (Rüefli 2021). Jedes Amt entscheidet selbst darüber, wie es die UEG-Bestimmungen in seine bisherigen Prozesse integriert und wie konsequent es sie umsetzt. Wie bei anderen Prozessen und Instrumenten, z.B. der RFA oder ex-post-Evaluationen, lassen sich unter diesen Umständen eine hohe Umsetzungstreue und eine einheitliche Praxis innerhalb der Bundesverwaltung aus strukturellen Gründen nicht sicherstellen.
• Eine Evaluation (EFK 2017) hatte aufgezeigt, dass Regulierungsfolgenabschätzungen unterschiedlich konsequent und kompetent und oft in mangelhafter Qualität durchgeführt wurden. Die Bundesämter setzten tendenziell nur wenige Ressourcen für die Ausarbeitung der entsprechenden Botschaftskapitel ein. Rund ein Fünftel der untersuchten Botschaften des Bundesrats genügten den definierten Anforderungen nicht. Das SECO hat seither Verbesserungsmassnahmen getroffen und u.a. die Hilfsmittel und Unterstützungsangebote zur Durchführung von RFA weiterentwickelt. Ob die Befunde der erwähnten Evaluation heute noch gültig sind oder ob sich die Situation in der Zwischenzeit verbessert hat, ist nicht bekannt. Es ist jedoch zu vermuten, dass sich die Umstände, unter denen die Bundesämter die RFA und künftig die neuen mit dem UEG eingeführten Prüf- und Berichtspflichten umsetzen, nicht grundlegend verändert haben. Das UEG hat die diesbezüglichen Anforderungen an die Ämter weiter erhöht, während die dafür verfügbare Zeit und personellen Kapazitäten kaum zugenommen haben.
• Innerhalb der Bundesämter lassen sich mehrere potenzielle Hürden für eine konsequente Umsetzung der UEG-Bestimmungen vermuten. Zum einen bedeutet die konsequente Umsetzung der im UEG festgehaltenen Prüfpunkte und Prozessschritte zusätzlichen Aufwand im Rechtsetzungsprozess (vgl. Gerne 2023), den die Bundesämter im Rahmen ihrer verfügbaren zeitlichen und personellen Ressourcen leisten müssen. Zweitens ist ein gewisses Mass an Fachwissen erforderlich, um die mit dem UEG neu verbindlich gewordenen und technisch teilweise anspruchsvollen Konzepte, Instrumente und Prozessschritte wie die mit den Prüfpflichten verbundenen Abwägungen¹⁰, die Regulierungskostenschätzungen oder Bereichsstudien fachlich kompetent handhaben zu können. Die Bundesämter müssen diese Fachkompetenz unter Umständen zunächst aufbauen. Drittens ist denkbar, dass die Akzeptanz der Ziele und die Bereitschaft zur konsequenten Umsetzung des UEG nicht in jedem Bundesamt gleich gross ist. Das Gesetz dient explizit vor allem der Entlastung der Wirtschaft und sieht vor, dass bei Abwägungen über verschiedene Regulierungsoptionen den Interessen der Wirtschaft ein gewisses Gewicht zu geben ist. Bundesämter, die aufgrund ihrer thematischen Zuständigkeiten und Aktivitäten wenige Berührungspunkte zur Wirtschaft und deren Anliegen haben, könnten sich mit der Umsetzung dieser Verpflichtung möglicherweise schwertun.
• Es existiert beim Bund keine Kontrollinstanz, die überprüft, wie konsequent und in welcher Qualität ein Bundesamt die UEG-Bestimmungen umsetzt. Wie oben gezeigt ist die Qualitätsprüfung im Rechtsetzungsprozess der Bundesverwaltung dezentral organisiert. Eine unabhängige Regulierungsprüfstelle, wie sie verschiedene andere Staaten oder die Europäische Union kennen (Rüefli 2017a), wurde politisch mehrfach gefordert, auch in der Vernehmlassung zum UEG (SECO 2022), aber sowohl vom Bundesrat (2022) als auch in der parlamentarischen Debatte zum UEG¹¹ jeweils abgelehnt. Im Rechtsetzungsprozess sind grundsätzlich auch keine Mechanismen vorgesehen, um die verschiedenen Verfahrensbestimmungen (vgl. Abschnitt 2.1) durchzusetzen oder um fehlende oder mangelhafte Umsetzung zu sanktionieren. Bundesämter, die die UEG-Bestimmungen nicht oder nur oberflächlich umsetzen, werden somit nicht dafür sanktioniert und dürften kaum Konsequenzen zu befürchten haben.
  Das UEG sieht allerdings verschiedene Mechanismen vor, die als Korrektive zu diesen fehlenden Kontroll- und Sanktionsmechanismen wirken können: Erstens soll ein Monitoring messen, wie sich die Belastung von Unternehmen durch Regulierungskosten entwickelt hat. Zweitens können ex-post-Evaluationen wie die neu eingeführten Bereichsstudien oder die vorgesehene Wirksamkeitsüberprüfung¹² Schwächen bei der Umsetzung und der Wirksamkeit des UEG aufzeigen und gegebenenfalls zu Anpassungen führen. Drittens muss der Bundesrat alle vier Jahre dem Parlament einen Bericht zur Entlastung der Unternehmen von Regulierungskosten unterbreiten, gestützt auf das Monitoring, die Bereichsstudien und die mit diesem Ziel getroffenen Massnahmen.
• Verschiedene Forschungsarbeiten (z.B. Sager/Rissi 2013; Eberli/Bundi 2017; Frey/Ledermann 2017) zeigen auf, dass die Ergebnisse von Regulierungsfolgenabschätzungen oder anderen Evaluationsstudien sowohl im vorparlamentarischen Verfahren als auch in der parlamentarischen Beratung nicht die einzigen und selten die ausschlaggebenden Argumentations- und Entscheidungsgrundlagen sind. Es ist nicht zu erwarten, dass sich das Entscheidungsverhalten der am Gesetzgebungsprozess beteiligten Akteure aufgrund des UEG und der durch Prüfplichten, Kostenschätzungen und Bereichsstudien generierten zusätzlichen Informationen grundlegend verändert.

Wie in Abschnitt 2.2 dargelegt normiert das UEG gewisse Schritte des Rechtsetzungsprozesses, baut einzelne bereits bestehende Instrumente guter Regulierung aus bzw. macht ihren Einsatz verbindlicher und führt einzelne neue Elemente in den Prozess ein. Abschliessend folgen nun verschiedene bilanzierende Erwägungen zu mutmasslichen Auswirkungen des UEG auf die Rechtsetzungspraxis der Bundesbehörden und auf die Qualität der Gesetzgebung.

Aus Art. 4 und 5 UEG ergeben sich teilweise neue Aufgaben für die Bundesämter im Rechtsetzungsprozess. Ihr Aufwand und die fachlichen Anforderungen an die zuständigen Stellen nehmen dadurch zu. Was eine konsequente Umsetzung der UEG-Bestimmungen mit laufender Aktualisierung der Regulierungskostenabschätzung an die stetige Weiterentwicklung und Veränderung eines Erlasses konkret bedeuten kann, hat Gerne (2023) durchgespielt. Auch die inhaltliche Komplexität der zu bearbeitenden Materie nimmt zu: Um die Prüfpflichten konsequent umzusetzen hat ein Amt nicht nur verschiedene Abklärungen und Abwägungen in Zusammenhang mit einem konkreten Erlassentwurf zu treffen, sondern gleichzeitig auch noch ausserhalb dieses Erlassentwurfs nach Möglichkeiten zur Entlastung der Wirtschaft im selben Themenbereich zu suchen (vgl. im Detail: SECO 2024). Die Pflicht, die Ergebnisse der vorgenommenen Prüfungen zu dokumentieren und zu begründen, wenn identifizierte Entlastungsmöglichkeiten nicht genutzt werden, hat zudem eine zunehmende Bürokratisierung des Rechtsetzungsprozesses zur Folge. Der Weg zur Vereinfachung von Gesetzen und zur administrativen Entlastung der Unternehmen ist somit mit zusätzlicher Belastung der Verwaltung verbunden.

Innerhalb der Regulierungsfolgenabschätzung oder ergänzend dazu sind aufgrund des UEG zusätzliche Prüfpunkte zu bearbeiten. Soll dies ohne zusätzliche zeitliche und personelle Ressourcen erfolgen, werden Bundesämter bei der Durchführung dieser Prüfungen das der RFA ohnehin inhärente Spannungsfeld zwischen Breite und Tiefe der Abklärungen neu auszubalancieren müssen. Die Notwendigkeit zur Bearbeitung zusätzlicher Inhalte könnte dazu führen, dass die erforderlichen Prüfungen insgesamt oberflächlicher erfolgen (Wegrich 2011, 54f.). Der methodischen Qualität, Zuverlässigkeit, Aussagekraft und Tragfähigkeit der entsprechenden Prüfungen und damit der RFA insgesamt dürfte dies nicht förderlich sein.¹³

Mit dem UEG wurden spezifische Interessen der Wirtschaft und insbesondere von KMU normativ verankert. Ihnen ist bei der Erarbeitung von Rechtserlassen spezifisch Rechnung zu tragen. Dies ist kein neues Phänomen; seit 1998 bestehen institutionelle Vorkehren, um den Anliegen der KMU im Rechtsetzungsprozess besondere Aufmerksamkeit zu verleihen (vgl. Abschnitt 2.1), und auch die RFA ist vorwiegend, aber nicht ausschliesslich, auf volkswirtschaftliche Aspekte ausgerichtet. Das UEG geht einen Schritt weiter: Seine allgemeinen Ziele, die Regulierungsgrundsätze und die Prüfpflichten implizieren, dass bei den verschiedenen Abwägungen im Rechtsetzungsprozess den Interessen von Unternehmen ein höheres Gewicht zukommen soll als bisher. Allfälligen Vorwürfen, dadurch würden diese Interessen bzw. die Unternehmen gesetzlich privilegiert (Glaser 2024), lässt sich entgegenhalten, dass in Art. 141 ParlG bereits eine breite Palette weiterer Prüfpunkte verankert ist, hinter denen vielfältige Interessen und potenziell von Gesetzgebung betroffene Kreise stehen, und die in Vorlagen des Bundes ebenfalls zu beachten sind – wenn auch mit tieferer Verbindlichkeit, als sie das UEG vorsieht. Das UEG ändert auch nichts daran, dass Erlassentwürfe Ämterkonsultationen, die Vernehmlassung und die parlamentarische Beratung durchlaufen und in diesen Verfahren die Interessen und Argumente vieler weiterer Akteure prinzipiell gleichberechtigt eingebracht werden können. Diese Mechanismen des Gesetzgebungsprozesses wirken wie bisher als potenzielles Korrektiv zu einer allfälligen Sonderbehandlung von Unternehmen. Allerdings zielt das UEG ja darauf ab, dass die zur Diskussion gestellten Erlassentwürfe den Anliegen der Wirtschaft bereits Rechnung tragen und dass die am Prozess beteiligten Akteure über bessere Informationen über die Regulierungskosten für Unternehmen verfügen sollen, um sich dazu äussern zu können (vgl. Abschnitt 4.1). Somit ist durchaus vorgesehen, dass diesen Aspekten grössere Aufmerksamkeit zukommt als bisher und sich Erlassentwürfe entsprechend inhaltlich unter Umständen etwas anders präsentieren, als dies ohne UEG der Fall wäre.

Denkbar ist, dass sich im politischen Prozess im Zuge der Umsetzung des UEG neue Debatten über die Zuverlässigkeit von Prüfungen und Kostenschätzungen ergeben. Dass diese neu auf Gesetzesstufe verbindlich vorgesehen sind, impliziert auch gewisse Hoffnungen und Erwartungen in die Zuverlässigkeit und Tragfähigkeit ihrer Ergebnisse. Dies lässt sich auch daran erkennen, dass in der Vernehmlassung von verschiedener Seite eine unabhängige Prüfstelle zur Kontrolle der vorgenommenen Regulierungskostenschätzungen gewünscht wurde (SECO 2022). Dieses Anliegen deutet jedoch gleichzeitig auch darauf hin, dass das Vertrauen in die Ergebnisse der vorzunehmenden Prüfungen nicht vorbehaltlos gegeben ist. Dieser Umstand könnte Auswirkungen auf die politische Debatte über Erlassentwürfe haben: Akteure, die einem Vorhaben kritisch gegenüberstehen oder gegenüber den ausgewiesenen Schätzungen der Regulierungskosten und -folgen misstrauisch sind, können gegebenenfalls Zweifel an den vorgelegten Informations- bzw. Entscheidungsgrundlagen äussern, deren Glaubwürdigkeit in Frage stellen und so neue Diskussionen eröffnen.¹⁴ Solches – durchaus auch strategisch motiviertes – Verhalten kann nicht nur die politische Debatte und Entscheidungen beeinflussen, sondern führt zu zusätzlichem Aufwand für die Bundesämter, wenn diese ihre Prüfergebnisse und Berechnungen kommentieren, rechtfertigen und gegebenenfalls korrigieren müssen. Dies macht den Rechtsetzungs- und Entscheidungsprozess zusätzlich aufwändiger und komplizierter.

Das UEG soll zu vermehrt informations- und kriteriengestützten Entscheidungen über verschiedene Regulierungsvarianten führen. Es folgt dem Ansatz der sachorientierten, informationsgestützten rationalen Rechtsetzung (vgl. Abschnitt 3.1). Über die Arbeit an konkreten Rechtsetzungsprojekten hinaus unterstützt das UEG somit im Grundsatz die Devise «mehr Denken beim Lenken» (Müller 2014). Die Ausführungen in Abschnitt 4.3 dämpfen zwar die Erwartungen, dass sich dies ohne Weiteres so einstellt. Allerdings eröffnet die Umsetzung des UEG auch Lern- und Anpassungsmöglichkeiten (Wegrich 2011): Es kann durchaus sein, dass sich Bundesämter im Laufe der Zeit zunehmend bewusst machen, wer von den von ihnen ausgearbeiteten Erlassen wie betroffen ist, wenn sie die neu eingeführten Prozessschritte, Instrumente und Hilfsmittel umsetzen. Die Integration der UEG-Instrumente in die bisherigen amtsspezifischen Prozesse und Praktiken bietet den für Rechtssetzungsprojekte zuständigen Stellen und Personen Anlass, sich mit diesen Prozessen und Praktiken zu befassen, sie zu hinterfragen und weiterzuentwickeln. Idealerweise bezieht sich das nicht nur auf die Bestimmungen und Inhalte des UEG, sondern insgesamt auf die Art und Weise, wie Erlasse zustande kommen. Ein solcher Reflexionsprozess kann über die spezifischen Ziele des UEG hinaus allgemein zur Qualität der Rechtssetzung beitragen.

Dies setzt voraus, dass die Bundesämter die Umsetzung des UEG nicht als von aussen auferlegte bürokratische Pflichtübung betrachten und die verschiedenen Prüfpflichten nicht lediglich oberflächlich abarbeiten oder mittels kreativer Ausweichstrategien zu umgehen suchen, sondern sich bewusst mit der Anwendung der neuen Instrumente und mit ihrer Rechtsetzungspraxis auseinandersetzen. Die Umsetzung und damit auch die Wirksamkeit des UEG hängen unter anderem davon ab, wie gut die Bundesämter bzw. die für Rechtsetzungsprojekte zuständigen Mitarbeitenden dafür gerüstet sind und welche Ressourcen (v.a. Zeit, Hilfsmittel, fachliche Unterstützung) ihnen für die Umsetzung der verschiedenen Prozessschritte zur Verfügung stehen. Beides liegt in der Verantwortung der einzelnen Ämter. Bei der Weiterentwicklung der fachlichen Kompetenz kann das SECO allerdings eine wichtige Rolle spielen, in dem es die Ämter bei der Einführung und Umsetzung der mit dem UEG eingeführten neuen bzw. weiterentwickelten Prozessschritte und Instrumente unterstützt und begleitet. Spezifische Leitfäden und Hilfsmittel bestehen bereits¹⁵, und auch das Handbuch und die Checkliste für RFA wurden überarbeitet.¹⁶ Weitere Massnahmen wie z.B. Schulungen, individuelle Beratungsangebote oder Austauschtreffen können in den Bundesämtern die Vertrautheit und den Umgang mit den neuen Aufgaben fördern und gemeinsames Lernen ermöglichen.

Christian Rüefli (lic. rer. soc.), Geschäftsführer Büro Vatter – Politikanalyse.

• Anthamatten, Uschi / Küttel, Roger (2024): Das neue Unternehmensentlastungsgesetz: Entstehung, Inhalte und Erwartungen, LeGes 35 (2024) 3.
• Bundesrat (2007): Botschaft zur formellen Bereinigung des Bundesrechts vom 22. August 2007, BBl 2007 6121.
• Bundesrat (2010): Stärkung der präventiven Rechtskontrolle. Bericht des Bundesrates vom 5. März 2010, BBl 2010 2187.
• Bundesrat (2022): Botschaft zum Bundesgesetz über die Entlastung der Unternehmen von Regulierungskosten (Unternehmensentlastungsgesetz, UEG) vom 9. Dezember 2022, BBl 2023 166.
• Eberli, Daniela / Bundi, Pirmin (2017): Parlament und Evaluation: Guts Meets Brain, in: Sager, Fritz / Widmer, Thomas / Balthasar, Andreas (Hrsg.), Evaluation im politischen System der Schweiz, Zürich, NZZ Libro, S. 243–278.
• Ecoplan (2021): Auswirkungen des Entlastungsgesetzes und der Regulierungsbremse. Auswirkungsanalyse zu den vorgeschlagenen Massnahmen zur Umsetzung der Motionen 16.3388 Sollberger und 16.3360 FDP-Liberale Fraktion. Grundlagen für die Wirtschaftspolitik Nr. 17. Bern: Staatssekretariat für Wirtschaft SECO.
• EFK – Eidgenössische Finanzkontrolle (2017): Prognosen in den Botschaften des Bundesrates. Evaluation der prospektiven Folgenabschätzungen, Bern, Eidgenössische Finanzkontrolle.
• European Commission (2021): Better Regulation Guidelines. https://commission.europa.eu/law/law-making-process/planning-and-proposing-law/better-regulation/better-regulation-guidelines-and-toolbox_en.
• Frey, Kathrin / Ledermann, Simone (2017): Nutzung von Evaluation in Regierung und Verwaltung, in: Sager, Fritz / Widmer, Thomas / Balthasar, Andreas (Hrsg.), Evaluation im politischen System der Schweiz, Zürich, NZZ Libro, S. 211–242.
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